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另類解讀： 92號文件

2017年11月月16日，國家財政部終于印發(fā)92號文《關于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》，這對于PPP市場而言，是一個具有分水嶺意義的文件，開啟了PPP市場規(guī)范化時代的來臨。

自2014年以來至今，PPP市場一直處于摸著石頭過河的市場培育期，在這三年內(nèi)，政府、社會資本及金融機構，立足于各自的立場和利益訴求，從各自不同的方向去定義PPP項目，因而出現(xiàn)五花八門的PPP項目操作方式，其核心無外乎謀求自身利益的最大化。

對政府而言，其利益訴求在于通過社會資本資金的引入，解決政府在基礎設施建設領域政績的要求，從而推動地方經(jīng)濟發(fā)展的訴求。在確保程序和流程合法合規(guī)的情況下，政府才會考慮在項目合作期限內(nèi)，如何給予社會資本方讓利。在此基礎上，政府考慮更多的是PPP項目的運營。其實質是政府關注在PPP項目中，商業(yè)模型的建立和盈利模式的建立，是否能帶來市場經(jīng)濟效益。

對于社會資本方而言，大多數(shù)企業(yè)在PPP合同全過程執(zhí)行中，企業(yè)主營業(yè)務的不同，導致了在PPP項目推進過程中，利益訴求存在差異，其參與PPP項目的重心也就各不相同。就目前PPP市場而言，社會資本更注重前期的資本運作和建設期收益，項目的運營往往成為一道難題。

客觀上來說，作為社會資本對于項目運營的困惑是正常的，原因有以下幾點：

1、參與PPP項目的社會資本方，大多數(shù)以建筑企業(yè)為主流，對政府而言，建筑企業(yè)應該成為PPP項目的投資主體。對于建筑企業(yè)而言，其主營業(yè)務在項目建設，項目運營幾乎沒有過多的經(jīng)驗，因此，就運營而言，通常會交付給第三方。

這種方式通常會導致投資主體將運營風險轉嫁給第三方，從而規(guī)避投資人的運營責任。增加政府在運營期的監(jiān)管難度，無法明確運營績效責任的考核邊界。

2、參與PPP項目的社會資本方，如果涵蓋融資機構、建設企業(yè)和運營企業(yè)，以聯(lián)合體的形式參與PPP項目，那么，其聯(lián)合體之間的權利和義務的約定將直接影響項目實施的成敗。作為項目運營投資方的運營方案則是政府考核項目的重點。而融資機構的參與方式，也將成為政府對于PPP項目的另一個關注點。

3、參與PPP項目的社會資本方，在項目運營過程中，發(fā)生股權轉讓和退出，那么觸發(fā)的條件和環(huán)境，將成為項目運營過程中，政府和社會資本方之間產(chǎn)生矛盾和糾紛的另一個焦點。

時至今日，92號文件的出臺表明政府在現(xiàn)階段已經(jīng)意識到PPP市場方向上出現(xiàn)的變化，因此從PPP項目入庫管理入手，逐步規(guī)范國內(nèi)PPP項目市場化行為。在良性的市場規(guī)則范圍內(nèi)，穩(wěn)步推進PPP項目市場發(fā)展。

從PPP市場發(fā)展角度來看，無論站在哪個角度，政府方或者社會資本方，如何規(guī)范PPP市場行為，則需要群策群力。PPP項目最大的魅力來源于它的不確定性，為此，在PPP項目全過程風控中需要明確以下幾點。

1、首先要明確的是，項目是否具備采用PPP模式的條件，是否符合政策和法律法規(guī)，是否在現(xiàn)階段具備實施的環(huán)境。地方政府的政治政策環(huán)境和區(qū)域經(jīng)濟環(huán)境，作為PPP項目的第一要素。

2、在項目前期過程中，數(shù)據(jù)分析是PPP項目能否推進的重要手段，實踐中“兩評一案”中“定量評價”和“財承分析”數(shù)據(jù)的真實性，影響項目是否采用PPP模式。

整個PPP項目前期推進中，可研數(shù)據(jù)的真實性直接影響著定量評價和財承的結果、“兩評一案”中的數(shù)據(jù)則指定了招標文件數(shù)據(jù)的方向。因此，數(shù)據(jù)分析作為PPP項目的第二要素。

3、回歸PPP項目的核心思想：運營。PPP項目運營的商業(yè)模型和盈利模式作為PPP項目的第三要素。

目前，PPP項目的商業(yè)模式和盈利模式?jīng)]有一個完整的通用模板，針對不同類型的項目，設計的商業(yè)模型各不相同，每個項目都有自己的行業(yè)屬性和行業(yè)規(guī)則。在設計商業(yè)模型和盈利模式的時候，通常要考慮以下幾種情況。

（1）常規(guī)的商業(yè)模型和盈利模式是否足夠滿足PPP項目運營的需求，是否滿足政府和社會資本方對項目的經(jīng)濟效益訴求；

（2）項目所屬行業(yè)是否準許開發(fā)新的商業(yè)模型，是否允許植入新的業(yè)態(tài)，其帶來的經(jīng)濟效益預期是否滿足PPP項目的參與方訴求；

（3）商業(yè)模型和盈利模式的確立，是否建立在可行性數(shù)據(jù)分析的基礎上，是否符合區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展趨勢。

綜上所述，92號文件背后深層的意義在于約束政府違規(guī)行為，遏制社會資本變相違規(guī)融資，打擊PPP市場中的“假PPP”行為，打造一個規(guī)范化的PPP市場。這或許是PPP市場步入正常軌道的第一步。