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賈康：關(guān)于PPP創(chuàng)新中一些重要認(rèn)識的辨析與探討
來源： 編輯： 更新于：2018-1-4 閱讀：
賈康：關(guān)于PPP創(chuàng)新中一些重要認(rèn)識的辨析與探討
在中國深化供給側(cè)改革中，這幾年PPP的創(chuàng)新發(fā)展應(yīng)該講已是走在世界各個經(jīng)濟(jì)體的前沿了。在一段時間中，我們聽到的信息是決策層高度重視，有關(guān)部門不斷推出指導(dǎo)文件，很快形成了做得風(fēng)生水起的局面。這個大方向是值得充分肯定的，過去我們已在研究中分析指出了PPP的六大正面效應(yīng)及其制度創(chuàng)新的意義。這里，我想首先在關(guān)于PPP必要性上，再強(qiáng)調(diào)兩個密切聯(lián)系發(fā)展實(shí)際的觀察。
第一，中國在當(dāng)下階段上引領(lǐng)新常態(tài)，并在新時代繼續(xù)形成理性供給管理下超常規(guī)發(fā)展的現(xiàn)代化過程，其實(shí)存在著巨大的市場潛力空間和眾多的“有效投資”的一系列對象。舉兩個例子，首先是大規(guī)模建設(shè)項(xiàng)目需求方面的例子：中國中心區(qū)域100多個百萬人口規(guī)模以上的城市，是不是都要趕快抓緊建設(shè)軌道交通網(wǎng)？國際經(jīng)驗(yàn)表明這種必要性是十分可確定的。我們這方面北京是個典型的地鐵建設(shè)“起了個大早，趕了個晚集”的案例，上世紀(jì)六十年代就在建設(shè)，但到了改革開放新時期，由于有地方政府層面追求任期內(nèi)政績的短期行為，對把天文數(shù)字的資源砸到地底下視為畏途，所以，是在地面上以交通環(huán)線建設(shè)“攤大餅”，每個任期內(nèi)盡快表現(xiàn)“看得見摸得著”的政績。事實(shí)證明，一直圈到七環(huán)了，此路并不通，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以解決公交體系避免擁堵危機(jī)的問題，這才回過頭去加快地鐵建設(shè)。好在現(xiàn)在還在加快之中，顯然已在一定程度上緩解了北京市公共交通體系動不動就半癱瘓的壓力，但是這方面的建設(shè)任務(wù)尚遠(yuǎn)未完成。北京現(xiàn)在機(jī)動車的擁有率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于紐約，據(jù)查也低于東京，但是紐約、東京都完全沒有必要采取這么嚴(yán)格的對機(jī)動車的限購、限行、限人等措施，而北京機(jī)動車搖號購買現(xiàn)在聽說是800多比1的中簽率了，是難以想象的一種嚴(yán)厲限制，但顯然不是正常的長效機(jī)制。為尋找到出路，沒有別的辦法，必須把中心區(qū)域建成四通八達(dá)密度足夠的軌道交通網(wǎng)。北京如此，其他一大群中國的中心城市、中心區(qū)域，莫不如此。這種把天文數(shù)字資源往地底下砸的建設(shè)過程，要持續(xù)好幾十年，這是一個觀察例子。
再舉個“小項(xiàng)目”的例子：有關(guān)部門已經(jīng)給出信息，中國城鎮(zhèn)區(qū)域現(xiàn)在缺少大約5000萬個停車位，北京市說缺將近300萬個，深圳市說缺將近200萬個。這個數(shù)目不會太精確，但就按5000萬的數(shù)量級說，一個停車位的建設(shè)靜態(tài)算賬以投入10萬元決不過分吧？試看在北京要建，很多是需要那種立體架構(gòu)的，高成本的。比如早已開通的平安大道存在規(guī)劃缺陷，這么好的跟長安街并行的主干道，兩邊卻沒有停車位，所以這么多年來人氣就是提不起來，達(dá)不到原來規(guī)劃中間想達(dá)到的那個托舉繁榮的綜合效應(yīng)。那在旁邊再增加停車位，就得像前幾年北京公安局門前建成的那種不惜工本的、很便捷的立體停車具體設(shè)施，還不要說幾年之內(nèi)就要給車位配充電樁了。這些停車位，一個算10萬元投入，不過分吧？那全國就是5萬億元的投資。千頭萬緒的事情里這么一件“小項(xiàng)目”的事情，就是5萬億有效投資的對象。這是一個反映著現(xiàn)實(shí)生活中非常明顯的強(qiáng)烈需要的例子。適應(yīng)這些需要的供給體系質(zhì)量效率提高，當(dāng)然是要以改革為龍頭，帶出它的有效供給。
第二個視角是跟著前面的觀察而來的，十分明顯，可以看清楚“守正出奇”的供給側(cè)改革中投融資的機(jī)制創(chuàng)新，是中國應(yīng)該抓住的要點(diǎn)。由此可以理解，為什么克強(qiáng)總理要求2014年以后把PPP作為重點(diǎn)創(chuàng)新事項(xiàng)緊抓不放，他兩三年內(nèi)，在總理日理萬機(jī)的繁忙工作中幾十次督辦PPP的推進(jìn)。對與PPP相關(guān)的這個守正出奇的機(jī)制，我們有一些分析，它明顯是對應(yīng)于市場配置資源這樣決定性的、必須充分發(fā)揮作用的機(jī)制的，同時它又帶上了政府“更好發(fā)揮作用”的創(chuàng)新。這個機(jī)制是政府和市場主體以平等伙伴關(guān)系發(fā)揮各自相對優(yōu)勢，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，利益共享，績效提升。像停車位，5萬億元的投資要從政府這方面出錢不可想象，但看到停車位一旦建成使用，它就有現(xiàn)金流，那么它就完全可以對應(yīng)于市場機(jī)制，天然地它要在政府力求高水平的規(guī)劃之下對應(yīng)于PPP的創(chuàng)新。
以上這兩個基本觀察后面，可以理解實(shí)際生活中為什么中國作為有巨大發(fā)展?jié)摿褪袌鰸摿Φ慕?jīng)濟(jì)體，幾年之內(nèi)PPP這方面，就走到了全球主要經(jīng)濟(jì)體在這個事項(xiàng)上的創(chuàng)新前沿了。中國現(xiàn)在PPP概念下做得風(fēng)生水起的連片開發(fā)，國際上有這個概念，但似乎從來沒有成為興奮點(diǎn)，但中國現(xiàn)在地方政府和企業(yè)層面，其實(shí)特別看重公共基礎(chǔ)設(shè)施打包地的在一個區(qū)域之內(nèi)形成產(chǎn)業(yè)新城建設(shè)運(yùn)營的PPP項(xiàng)目，即國土通盤整體開發(fā)、連片開發(fā)的PPP。
但是一種傾向掩蓋另外一種傾向。在最近一段時間，我們又看到另外一個角度的努力，實(shí)際上是政府管理部門想糾偏的努力，不斷發(fā)文件、給信息，敲打這個勃興過程，態(tài)度就是PPP不能一哄而起、一擁而上，要加強(qiáng)管理。對這方面的風(fēng)險(xiǎn)，管理部門已在頻頻指責(zé)不少地方搞了假PPP、偽PPP。這當(dāng)然是有必要的，多少年前毛主席說到“一種傾向掩蓋另一種傾向”，事物發(fā)展變化過程中，這可能是個規(guī)律性的東西，總是在強(qiáng)調(diào)一個方面的時候，可能另外一個方面要出一些問題�，F(xiàn)在給人們的感受，是有關(guān)部門要在這個加強(qiáng)管理中糾偏，要特別注意風(fēng)險(xiǎn)防范，這是有必要性的。但是從現(xiàn)在可以看到的信息來進(jìn)一步分析，我覺得有幾個要點(diǎn)值得進(jìn)一步澄清：什么是假PPP、偽PPP？似乎還沒看到管理部門給出清晰的界限。實(shí)際生活中怎么掌握這個界限，哪邊是真，哪邊是假？按道理來說應(yīng)該趕緊加快PPP的立法。我們現(xiàn)在已經(jīng)有的紅頭文件，算是中國法規(guī)體系里有效力的依據(jù)，但是它的層次還太低，管理部門是兩大部門，各自有指南，各自不斷發(fā)紅頭文件，有各自的項(xiàng)目庫。為提高PPP的立法層次，開始想做成《PPP法》，但現(xiàn)在看來兩大部門在一些基本概念上現(xiàn)在還說不到一起去，只好先退而求其次尋求最大公約數(shù)，先推《PPP條例》，但現(xiàn)在聽著推進(jìn)過程也不順利。這當(dāng)然就是中國特色的實(shí)際制約了，希望十九大之后在這方面能給出更清晰的一些指導(dǎo)，推進(jìn)這樣的一個規(guī)則明晰化的過程。接下來，才好討論到底什么是真，什么是假的具體界定。
但我們作為研究者，在PPP條例有關(guān)部門還沒推出之前，是不是可以先討論一些要點(diǎn)：現(xiàn)在聽到主要有這樣幾個對于PPP風(fēng)險(xiǎn)的批評：第一個，是有些項(xiàng)目搞成了明股實(shí)債。大概的意思是PPP一定要有一個開發(fā)主體，這個主體是股份制的SPV（特殊項(xiàng)目公司），這里面的社會資本方股權(quán)如有一個前瞻性安排的股權(quán)回購，即地方政府逐步出錢再把其股權(quán)買回來，等于這個錢讓政府這幾年先借用著，解決現(xiàn)在的燃眉之急——如果真有這樣明確的回購條款，當(dāng)然顯然不是我們希望PPP達(dá)到的比較規(guī)范的狀態(tài)。但實(shí)際生活中這種直接寫入合同的情況，據(jù)我們了解還是比較少見的�，F(xiàn)在管理部門所批評的明股實(shí)債，往往加上了主觀判斷的色彩，覺得你們是不是有這種默契。這個事情我覺得以后從發(fā)展的角度來看，在規(guī)則上，應(yīng)該在立法中明確規(guī)定不能在PPP合同里或者附加的合同里寫入這樣一個文字上的回購條款；同時，我們要以現(xiàn)在已經(jīng)意識到的“堵不如疏”原則，在天津、上海都已經(jīng)掛牌運(yùn)營的資產(chǎn)交易市場這上面，給出一個跟市場對接的PPP股權(quán)退出通道。我理解，PPP一做20年、30年、甚至50年以上，里面持股的一方可能會有變化，那個股權(quán)是應(yīng)該有一個規(guī)范的、陽光化的、在資本市場交易的出口的。既然類固定收益資產(chǎn)交易市場我們已經(jīng)有了這方面的制度建設(shè)了，那為什么不能夠更積極地把它對應(yīng)到消解所謂明股實(shí)債的擔(dān)心呢？這種持有股權(quán)的市場主體，它是在商言商的，運(yùn)行過程中如果有必要，它可以進(jìn)入那個資本市場去做股權(quán)交易，交易里解決的就是這么長時間的PPP運(yùn)營過程中間，不同偏好的市場主體可以通過交易來替換持股身份，解決資金掉期問題，解決不同階段上的生產(chǎn)經(jīng)營戰(zhàn)略策略變化和資產(chǎn)組合問題，這是一個應(yīng)該積極討論的機(jī)制建設(shè)概念。
如果從這個角度來說，再把理論分析說到底，我認(rèn)為廣義PPP里其實(shí)包括BT，雖然現(xiàn)在有關(guān)管理部門是把BT排除于PPP概念之外的，實(shí)際生活中間BT仍然在很多地方政府層面不得不用。這個BT它實(shí)際上不就是一個連股權(quán)都不要的政府按揭嗎？政府一下拿不出這么多錢來，愿分5年、6年逐步把錢按照開始的約定給那個先行進(jìn)入建設(shè)狀態(tài)的非政府的企業(yè)主體，到最后政府想做的項(xiàng)目提前做出來了，企業(yè)可通過政府按揭的方式收回資金，不光覆蓋它的成本，還多少得到了一塊它可接受的利潤，就是這么一回事兒。廣義的PPP里其實(shí)在理論分析上不能排除BT，當(dāng)然現(xiàn)在工作指導(dǎo)這方面有所側(cè)重與強(qiáng)調(diào)，希望能加入運(yùn)營期較長期地持股，是可以理解的。
第二個需要進(jìn)一步在理論上探討和明確的概念，就是如何“保底”。批評有些PPP項(xiàng)目出現(xiàn)保底條款，成了企業(yè)無風(fēng)險(xiǎn)，政府方無限責(zé)任了，其邏輯上是想讓企業(yè)這一方吃了定心丸，能保這個底，所以才肯簽字干起來。這在規(guī)則方面確實(shí)可以規(guī)定不應(yīng)該這樣，但是你如果仔細(xì)想一下，不能有白紙黑字的保底條款，是形式上講風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，不可把風(fēng)險(xiǎn)全都給政府這邊，但同時你又承認(rèn)規(guī)范的PPP里可以有政府的可行性缺口補(bǔ)貼。這個可行性缺口補(bǔ)貼是要納入預(yù)算執(zhí)行的，它顯然實(shí)際上解決的是地方政府和企業(yè)合作的時候，企業(yè)方面最擔(dān)心的那個在商言商的可接受的利潤水平，能不能托在其認(rèn)為可以簽字的那個水平之上。這不就是實(shí)際上的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)框架里必須承認(rèn)的一個臨界值嗎？人家企業(yè)愿意進(jìn)來，必是有一個底線上的預(yù)期，再低的回報(bào)水平它就不參加了，這完全是合理、正當(dāng)?shù)钠髽I(yè)方面的訴求。所以，從這個角度來說，我認(rèn)為，應(yīng)該也是積極往前看的話，不必老是一個勁兒地強(qiáng)調(diào)不能保底，而應(yīng)強(qiáng)調(diào)這個可行性缺口補(bǔ)貼如何提高它的合理性。在法治健全的環(huán)境下，基于專業(yè)化測算的可行性缺口補(bǔ)貼安排，所托住的企業(yè)投資回報(bào)可接受，是可以達(dá)到的大概率事件，企業(yè)這方面才有定心丸，才可能更積極穩(wěn)定地來和政府合資去做PPP。這個可行性缺口補(bǔ)貼到底量化上怎么合適，這是可以進(jìn)一步通過專業(yè)的團(tuán)隊(duì)，和政府與企業(yè)一起來努力提高水平的。項(xiàng)目在執(zhí)行過程中如果需要有調(diào)整，也是可以有規(guī)范的調(diào)整機(jī)制的。北京的地鐵4號線港資進(jìn)來，當(dāng)時是感覺非拉進(jìn)來不可，全球你放眼看去，地鐵系統(tǒng)搞得最好的是香港，別的地方都要政府補(bǔ)貼——香港那個地鐵可以不要政府補(bǔ)貼，但是到了北京，這個補(bǔ)貼就得事先說好，因?yàn)樵蹅冞@里票價有特定的機(jī)制，當(dāng)時是規(guī)定無論怎么乘坐地鐵，票價就是兩塊錢，但后來在種種壓力之下調(diào)了價，變收費(fèi)機(jī)制為考慮乘車距離分段抬高，那么原來那個補(bǔ)貼水平當(dāng)然要跟著調(diào)，這些是可以有規(guī)范的程序在合同中預(yù)先講好寫清楚其原則和啟動機(jī)制的。所以，我覺得這也不是一個只是對PPP加以批評就能搞明白的問題，需要給出一個往前看更合理的機(jī)制建設(shè)思路。
還有第三個，就是財(cái)政承受能力論證問題。PPP項(xiàng)目按照指導(dǎo)文件要求，已經(jīng)有了規(guī)范的財(cái)政承受能力論證所形成的約束，就是不得超過本年度地方政府作為合作伙伴一方它的年度財(cái)政一般公共支出的10%。這個事情實(shí)話實(shí)說，原則規(guī)定有約束意義，實(shí)際上測算起來一定是比較模糊的。因?yàn)樵囅脒@一個年度財(cái)政支出，大概知道它的規(guī)模的情況下，這個時間段里地方政府可能跟多少合作伙伴談成PPP的項(xiàng)目，卻是逐漸演進(jìn)的，一開始的那些個PPP項(xiàng)目，很容易說是控制在10%以內(nèi)，但若干項(xiàng)目累積到了下半年、第四季度，這個時候加進(jìn)來的PPP項(xiàng)目是不是按照年度來算就有可能突破那個界限？但是不要忘了，PPP是一做很多年的，這一年如我測算突破了，可調(diào)低改為算起來在這一年過得去，第二年、第三年或者往后找、把那個相關(guān)支出抬起來，反正這就是年度之間財(cái)政支出壓力均衡化的問題了。得承認(rèn)這方面是有彈性的。所以，這個10%的約束我認(rèn)為更多的是個原則，這個原則精神可以體會，量化上卻不可能特別精確和較真的。除了財(cái)政的一般公共支出里面的資金之外，實(shí)際上還有敞著口的地方基金預(yù)算里可動用的部分，能夠用來對PPP加以支持，那方面是沒做上限規(guī)定的。所以，不要太強(qiáng)調(diào)看起來冠冕堂皇的10%，10%是個原則，具體的量化要承認(rèn)它有彈性，有這方面的均勻化和組合技巧。我們更多的考慮，應(yīng)是把注意力放在政府和企業(yè)怎么以合作伙伴關(guān)系把想干的事情干起來，在一般公共支出10%封頂?shù)脑瓌t約束下，促使相關(guān)主體挖掘其他來源的資金潛力并更好地控制風(fēng)險(xiǎn)，這樣盡可能地達(dá)到“想干事、會干事、干成事、不出事”這樣的伙伴團(tuán)隊(duì)把項(xiàng)目做起來以后，真正使PPP形成績效提升而風(fēng)險(xiǎn)可控的那個結(jié)果。
從理論上講，以上三個認(rèn)識討論下來，我覺得實(shí)際上可以捅破窗戶紙：現(xiàn)在這種氛圍之下，很多有關(guān)部門文件給地方政府帶來的印象和困惑，是說似乎地方政府做PPP，不能形成地方的負(fù)債，其實(shí)這個認(rèn)識是不對的。因?yàn)镻PP就是地方政府和企業(yè)一起以伙伴關(guān)系來做事情（而且是平等民事主體的伙伴關(guān)系——我覺得必須堅(jiān)持這個平等，如果是不平等的關(guān)系，PPP決沒有以后長期發(fā)展的生命力），是以平等伙伴關(guān)系來一起承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，那當(dāng)然這個投融資里的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，地方政府怎么可能完全撇清干系？關(guān)鍵是要看到這個債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)是運(yùn)營在20年、30年、甚至50年、甚至更長時間段里的風(fēng)險(xiǎn)，它在具體的債務(wù)性質(zhì)上，大量的是未來的“或有債務(wù)”這種風(fēng)險(xiǎn)，那么要注意相關(guān)的資產(chǎn)負(fù)債管理規(guī)則，相關(guān)的PPP會計(jì)準(zhǔn)則，國際上正在探討，中國必須加入這個探討行列，并應(yīng)該盡快在這方面形成初步的規(guī)范化依據(jù)�，F(xiàn)在已有財(cái)政三年滾動規(guī)劃，三年規(guī)劃之下如果做成三年滾動預(yù)算，也只解決三年可行性缺口補(bǔ)貼的確定性的問題，三年以后呢？那就是可能發(fā)生、也可能不發(fā)生，可能多發(fā)生、也可能少發(fā)生的“或有負(fù)債”。這在學(xué)理完全可以說清楚。但是有了PPP以后，一個協(xié)議相對穩(wěn)定地鎖定了整個運(yùn)營期未來可能的或有負(fù)債前景，這種規(guī)則如果設(shè)定好以后，不是大家可以更好地和衷共濟(jì)來做PPP的相關(guān)配套嗎？所以應(yīng)該更積極地在這方面做規(guī)則和制度的建設(shè)。
們探討這些問題，就是要更積極地考慮怎么樣在PPP的創(chuàng)新過程中防范風(fēng)險(xiǎn)，然而不要簡單地上來一棒子把人打悶，說你這是偽PPP、假PPP。還有一個明確起來的依據(jù)，就是你這個PPP有沒有入庫。項(xiàng)目在庫外就是假的、偽的？這可不對。如果這個項(xiàng)目考慮和準(zhǔn)備得不太成熟，可能這次沒入庫，但再經(jīng)過一段時間的努力，下一次就可能入庫了。你不能說上次沒入庫是假的、偽的，下次入庫了就變成真的了，其實(shí)不是這樣的關(guān)系。入了庫以后，也可能又出來，出來以后你指責(zé)原來弄虛作假？未必。這個出來的原因，也可能是形勢變化后大家對應(yīng)著客觀情況變化做了調(diào)整。不要簡單地以假、偽做一個帽子到處去扣。
這方面，實(shí)話實(shí)說我還有一個觀點(diǎn)：管理部門在努力促使PPP防范風(fēng)險(xiǎn)的過程中，不要以為似乎得心應(yīng)手的那個審批就能解決問題�，F(xiàn)在最新的指導(dǎo)精神說，所有的PPP項(xiàng)目必須在省級批準(zhǔn)入庫后才能得到承認(rèn)，你不入這個省級庫，就不給予PPP的概念，似乎這是一個真?zhèn)蔚慕缦蕖５珜Σ黄�，這個界限是有很大副作用的。不說審批的環(huán)節(jié)上審批人員的素質(zhì)、專業(yè)水平等等問題，就說這個機(jī)制，它一定使拉關(guān)系、處關(guān)系這種久已困擾我們的機(jī)制弊端一擁而上地?cái)U(kuò)張，很可能又以拉關(guān)系、處關(guān)系搞出烏煙瘴氣的一堆事情。PPP的關(guān)鍵是陽光化，如果陽光化了，在政府、企業(yè)、專業(yè)團(tuán)隊(duì)接受公眾監(jiān)督的環(huán)境下，大家一起來看什么樣的事情能積極地一步一步做成真的PPP項(xiàng)目，成為落地的項(xiàng)目。這個過程中間，動態(tài)甄別的事情，以為靠各個省級審批環(huán)節(jié)上的兩三個官員就能掌握好？這是很容易陷入誤區(qū)的。所以，我個人認(rèn)為，不宜按照這樣一個簡單思路去推進(jìn)所謂PPP的規(guī)范管理，不入省庫就不能承認(rèn)，實(shí)際你是增加了審批官員的無限權(quán)力，結(jié)果這個PPP怎么樣推進(jìn)的過程中，大家越來越多地先要拉關(guān)系、處關(guān)系去打通那個審批環(huán)節(jié)了，這就是一個事與愿違的前景，會很有害處。
因此，我覺得還是要回到PPP是個陽光化機(jī)制這個正路上來。守正出奇，一定要強(qiáng)調(diào)所有的環(huán)節(jié)盡可能陽光化——你可以有一個省級的庫，這個庫可以考慮怎么樣有一個準(zhǔn)入或者認(rèn)同的環(huán)節(jié)，但不能把它做成百分之百絕對的單一的唯一途徑，大家就是走這一條道去爭取入庫，以后才有未來做成PPP項(xiàng)目的可能性，這可未必是一個在完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)和建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系軌道上合理的機(jī)制。
賈康：PPP項(xiàng)目中政府的身份定位問題辨識
PPP原來直譯是“公私合作伙伴關(guān)系”，講的是公共部門（當(dāng)然公共部門公共權(quán)力具體的執(zhí)行者是政府）和私人部門、非政府的民營經(jīng)濟(jì)、私營經(jīng)濟(jì)這些市場主體在一起,按伙伴關(guān)系來合作；中國現(xiàn)在官方的文件用語，是意譯為“政府和社會資本合作”。我作為研究者觀察，這樣的翻譯當(dāng)然有它的好處，一般的社會公眾聽起來更容易馬上理解這是政府和企業(yè)、和持有非政府預(yù)算資金的社會資本的主體在一起，來實(shí)施合作，共同去做公共工程、基礎(chǔ)設(shè)施、包括產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)這樣的項(xiàng)目的建設(shè)。
具體結(jié)合中國國情做一個點(diǎn)評的話，就要說到，政府和社會資本合作里，包括政府和國有企業(yè)，有可能形成PPP合作關(guān)系，這就主要是中國特色了。國際上的PPP，一般自然而然是不考慮國有企業(yè)的，但在中國實(shí)際情況里，民營企業(yè)、國有企業(yè)都可以成為和政府合作一起來做PPP的伙伴關(guān)系一方。當(dāng)然，文件也規(guī)定國有企業(yè)是需要“符合條件”的，這方面我們也可以把握一下：所謂符合條件，實(shí)際生活里就是國有企業(yè)如作為政府的合作伙伴，雙方是平等民事主體的關(guān)系，要簽合同的，這個關(guān)系處理上，作為企業(yè)一方的國有企業(yè)對于要合作的政府一方而言，不能存在行政隸屬關(guān)系，也不能存在控股這樣的產(chǎn)權(quán)紐帶。這是中國特色，我們今天也不展開討論這個問題。
中國實(shí)際生活中對于PPP，近年各個方面高度重視，企業(yè)界也在尋找自己相對應(yīng)的投資發(fā)展機(jī)會，我想在這里，把其中一個在學(xué)理層面值得探討的問題稍微展開說一說，就是政府和市場主體——無論國有企業(yè)也好，民營企業(yè)也好，都是微觀市場主體定位，一起來做伙伴關(guān)系這樣的合作，雖然關(guān)于其重要意義大家已有很多值得肯定的探討，但是確實(shí)還有不少人有認(rèn)識上的困惑。我們研討了這么多年的政府和企業(yè)、政府和市場主體的關(guān)系，過去已經(jīng)認(rèn)識到政府和企業(yè)要劃清邊界，各有各的活動范圍，各自要把自己的定位處理好，不要越界——政府這邊既不越位，又不缺位，那就進(jìn)一步推進(jìn)到“井水不犯河水”、各行其道這個認(rèn)識。學(xué)術(shù)界過去反復(fù)說過，流傳下來的說法是“讓上帝的歸上帝，凱撒的歸凱撒”，到了這里就是讓政府的歸政府，市場的歸市場，本來已達(dá)到這樣一個認(rèn)識——這個認(rèn)識當(dāng)然有它的進(jìn)步意義，那就是在我們改革過程中樹立起市場要充分發(fā)揮作用、政府要實(shí)行自己職能調(diào)整的觀念，對政府越位、缺位這種錯位問題，必須改變，這是有很明顯的認(rèn)識進(jìn)步意義的，三中全會更是明確表達(dá)為整個資源配置中市場要發(fā)揮決定性作用，跟著的一句，是要求政府更好地發(fā)揮作用——這些如果說是在改革開放中我們已經(jīng)取得的基本共識，而新的疑惑、提問是：到了PPP這里，怎么又開始糊涂了，過去所講劃清邊界、井水不犯河水，早已強(qiáng)調(diào)了政府不能既當(dāng)運(yùn)動員又當(dāng)裁判員，怎么到了PPP里面看，政府的裁判員、運(yùn)動員身份都沒少？
我覺得這個問題提得很好。必須注意到，三中全會所說的市場發(fā)揮資源配置決定性作用和政府更好發(fā)揮作用，這里面實(shí)際上包含著一個挑戰(zhàn)性、創(chuàng)新性地處理政府職能轉(zhuǎn)變，以及政府和市場主體之間關(guān)系的命題。政府的職能轉(zhuǎn)變，政府和市場主體的關(guān)系，到PPP這里，已經(jīng)明顯表現(xiàn)出一個認(rèn)識框架內(nèi)的“螺旋式上升”，哲學(xué)上叫“否定之否定”。原來的政府直接操控企業(yè)，改變?yōu)榉智暹吔�、各有各的范圍，這是第一重否定，新的“否定之否定”，是螺旋式上升地認(rèn)識到政府和企業(yè)又可以一起做事了，而且是伙伴關(guān)系，不是“劃清邊界”這樣一個簡單的命題了。在一起和衷共濟(jì)地以伙伴關(guān)系來從事PPP項(xiàng)目建設(shè)，這個否定之否定，不是簡單回到原來的層次或原點(diǎn)，是螺旋式上升的，是在提升認(rèn)識基礎(chǔ)上要應(yīng)對現(xiàn)實(shí)而做出我們必須有的成功創(chuàng)新。
這里面具體的裁判員和運(yùn)動員的定位是怎樣的呢？首先要注意PPP帶來的項(xiàng)目投資機(jī)制，鮮明的新特征是陽光化，每個PPP項(xiàng)目從一開始都要經(jīng)過相關(guān)方面的識別、過濾、篩選，鎖定一部分可能項(xiàng)目以后，政府、企業(yè)和專業(yè)機(jī)構(gòu)要在一起做這些項(xiàng)目可行性研究基礎(chǔ)之上的“物有所值評價”、“財(cái)政承受能力論證”，再推到進(jìn)一步鎖定合作項(xiàng)目以后，形成政府和企業(yè)作為伙伴關(guān)系的項(xiàng)目合同，其中要包括所有相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)方案。把這些都做到雙方認(rèn)為、可以討論的問題已經(jīng)窮盡了的情況下，經(jīng)政府、企業(yè)自愿簽字，項(xiàng)目就取得了一個要受法律保護(hù)的合同形式，然后就可以進(jìn)入實(shí)際的建設(shè)過程了。
在這種PPP陽光化流程里的不同環(huán)節(jié)上，總體看政府的裁判員和運(yùn)動員身份，確實(shí)都不缺少，但是可以在不同的環(huán)節(jié)上合乎客觀規(guī)律地合理到位。比如，我認(rèn)為沒有簽合同時，在前面的項(xiàng)目識別、信息發(fā)布、相關(guān)的政策研討等方面，政府顯然有裁判員的身份——手上有公共權(quán)力，作為社會管理者必須對轄區(qū)國土開發(fā)的通盤規(guī)劃給出必要信息，還要負(fù)責(zé)這個規(guī)劃的水平達(dá)標(biāo)，規(guī)劃要經(jīng)受時間和歷史的考驗(yàn)。這些是政府不能不承擔(dān)的責(zé)任，不可能靠市場主體以“試錯法”形成一個政府轄區(qū)內(nèi)通盤規(guī)劃、結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和整個國土開發(fā)合理化，政府手上握有公權(quán)，“規(guī)劃先行，多規(guī)合一”，給出高水平的規(guī)劃，顯然這是帶有裁判員身份定位的，把那么多專家和社會成員互動中各種各樣的意見整合在一起，最后拍板，是以裁判員的身份對這個規(guī)劃做出決策。再往后面的推進(jìn)過程中，政府還要按照規(guī)范掌握流程，必須披露相關(guān)各種公共政策的信息，這時候它有沒有裁判員身份？顯然也是有的，因?yàn)楣彩聞?wù)的規(guī)則、政策導(dǎo)向，只有政府作為公權(quán)在手的裁判員身份才可能有權(quán)威性的發(fā)布、全局性地給出必要政策信息，讓有意愿參加PPP的企業(yè)做到對政策了然于胸，來通盤考慮自己的生產(chǎn)經(jīng)營戰(zhàn)略策略，進(jìn)而考慮是不是足以下決心推進(jìn)到跟政府簽協(xié)議，來從事PPP的投資和建設(shè)。
但是如果我們再往下走，推到政府和企業(yè)已經(jīng)把合同文本都談好了而正式簽訂合同的環(huán)節(jié)，到正式啟動PPP項(xiàng)目的時候，我認(rèn)為這時候作為具體伙伴一方的政府的身份，就是運(yùn)動員了，它和簽約的企業(yè)這個時候一定應(yīng)是平等的，即以平等民事主體的身份來簽這個協(xié)議，進(jìn)而這個協(xié)議是要受合同法保護(hù)、受與合同法相關(guān)的我們整個法律法規(guī)體系的保障和制約的。這家政府這時候，就是定位為一個運(yùn)動員，簽約意味著作為伙伴的一方，和企業(yè)一起，要通過一個正規(guī)的隆重婚禮，繼而要維持好、經(jīng)營好一段“百年好合”的婚姻，完成整個PPP全流程。這期間如果政府自己毀約、不守約，和企業(yè)在這方面出現(xiàn)毀約、不守約行為一樣，都要受到依據(jù)法律形成的制約、問責(zé)。所以，我作為學(xué)者也一直強(qiáng)調(diào)，在法律上，應(yīng)該認(rèn)為PPP的合同就是民事合同，政府和企業(yè)是真正的、實(shí)打?qū)嵉幕锇殛P(guān)系，這樣才可能有長效機(jī)制，才可能讓企業(yè)有信心：這種受法律保護(hù)的伙伴關(guān)系里面雙方是平等的，政府也是運(yùn)動員。
可能有朋友馬上就要問：這時候裁判員到哪里去了？我說，到了這個環(huán)節(jié)，裁判員是在法那里顯身，具體的這家政府，作為伙伴一方，他就是運(yùn)動員，就這個PPP項(xiàng)目推行的全流程而言，這個身份是不能改變的。政府簽約了，也就必須恪守這個身份，必須履約守約。法是這時候的裁判員，政府如果不遵守這套規(guī)則、不履行合同的話，法這個裁判員會實(shí)施問責(zé)，這就是習(xí)總書記所說的“把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子”，具體來講我的理解就是把政府權(quán)力關(guān)進(jìn)法治化的籠子。
上面所說這樣一個關(guān)系，顯然是在“否定之否定”的循環(huán)中，我們面對PPP創(chuàng)新，值得在學(xué)理上說清楚的一個重要關(guān)系。政府的裁判員的身份和運(yùn)動員的身份在PPP里面都有，但是在不同的環(huán)節(jié)上都是陽光化的，應(yīng)該合理到位的。特別是在簽約以后，具體的伙伴關(guān)系定位情況下，項(xiàng)目中的政府一方就不能再設(shè)想自己同時還要兼任本項(xiàng)目裁判員的功能。上級政府這時候可能還有裁判員的身份，比如這個地方政府它簽約以后是運(yùn)動員，但是上級的政府是否可能在某些事務(wù)上發(fā)揮裁判員的作用？顯然有可能。因?yàn)椴灰欢ㄓ辛耸裁醇m紛馬上對簿公堂，上級政府可以做調(diào)解，上級的政府必要時以裁判員的身份出面，給出信息，給出一些指導(dǎo)，應(yīng)是可以的、必要的，但調(diào)節(jié)無效后最終的糾紛解決機(jī)制，最后可以“一錘定音”的裁判員，還是由法律來充當(dāng)。
討論這個問題，它的意義在于可以消除一部分關(guān)心PPP的朋友、特別是企業(yè)人士的疑慮。在理論上完全可以說清楚：政府和企業(yè)以伙伴關(guān)系來做的PPP建設(shè)里，裁判員和運(yùn)動員兩種身份的真實(shí)的、合理的情況，既有制度創(chuàng)新特點(diǎn)，又符合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展客觀規(guī)律的要求。
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